1.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Экономическое развитие страны требует надежного функционирования естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, газовой и железнодорожной отраслях при минимизации стоимости их услуг. Реструктуризация естественных монополий является основой снижения издержек и самих монополий, и потребителей их услуг, привлечения в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей и увеличения предложения их услуг в период возрастающего спроса на них. Необходимо достижение компромисса экономических интересов между укреплением финансово-хозяйственного положения этих отраслей, необходимым для их надежной работы и удовлетворения платежеспособного спроса на их услуги, и сдерживанием соответствующих компонентов затрат как самих естественных монополий, так и других российских товаропроизводителей.
Государственная политика в этой сфере будет направлена на решение следующих задач:
- реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;
- сохранение преимуществ интегрированных систем – технологической целостности, управляемости и надежности;
- отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;
- выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;
- полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;
- создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;
- обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;
- прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

1.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК

Целями реструктуризации естественных монополий в отраслях ТЭК являются повышение эффективности и инвестиционной привлекательности этих отраслей, снижение издержек потребителей их услуг при условии надежного удовлетворения платежеспособного спроса.
Структурные преобразования в ТЭК должны быть направлены на развитие рыночных отношений и механизмов в сфере топливо- и энергоснабжения, разделение потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности.
Государственная политика в этой сфере будет основываться на следующих принципах.
Институциональные преобразования в отраслях ТЭК не должны приводить к потере объективных преимуществ существующих интегрированных систем топливо и энергоснабжения: технологичной целостности, управляемости и надежности. Эти преобразования должны осуществляться при полной организационной и финансовой прозрачности.
Должен быть определен механизм представления интересов государства и организаций ТЭК на внешних энергетических рынках.
Органы государственного регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК, помимо экономически обоснованного тарифного регулирования, должны обеспечить открытый и недискриминационный доступ потребителей и независимых производителей к услугам этих монополий.
Выделение потенциально конкурентных видов деятельности должно быть ориентировано на дерегулирование этих сфер деятельности. При этом государство будет проводить активную антимонопольную политику в этих областях. В том числе будет осуществляться антимонопольный контроль деятельности участников рынка, занимающих доминирующее положение, с целью недопущения злоупотребления этим положением, включая установление монопольных цен (тарифов).
Для обеспечения надежности и устойчивости топливо- и энергоснабжения на этапе становления энергетических рынков будут созданы регулируемые государством торговые площадки и операторы, при помощи которых будут осуществляться сделки на энергетических рынках, а также будет поддерживаться связь с технологическими операторами энергетических систем.
Будут разработаны процедуры лицензирования участников энергетических рынков на предмет соответствия как необходимым техническим требованиям, так и коммерческой добросовестности.

1.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности

Целью структурных преобразований в газовой промышленности является повышение эффективности функционирования и инвестиционной привлекательности отрасли в условиях рыночной экономики и постепенной либерализации газового рынка для обеспечения интересов государства, газовых компаний и потребителей газа.
Развитие нерегулируемого сектора внутреннего рынка газа должно быть поддержано комплексом институционально-административных мер по совершенствованию структуры отрасли в рамках следующих направлений:
Совершенствование организационной структуры отрасли
Определение функциональных ролей хозяйствующих единиц должно быть проведено с целью разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер их деятельности, в отношении которых должны применяться соответствующие механизмы тарифного регулирования или антимонопольного контроля. Данное разграничение может быть первоначально проведено путем введения отдельной финансовой отчётности по каждому виду деятельности с вынесением этих видов деятельности в отдельные структурные единицы, создаваемые в рамках существующих организаций газовой отрасли с последующим их выделением в самостоятельные хозяйственные организации.
Затем этот процесс необходимо продолжить в направлении более чёткого разграничения выделенных структурных единиц по сферам деятельности и повышения их хозяйственной самостоятельности. В газораспределительных организациях (ГРО) необходимо провести разграничение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии.
В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов - коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов. Также в целях обеспечения финансовой и организационной прозрачности реструктуризации организаций газовой отрасли необходимо разработать механизмы экспертизы и контроля инвестиционных программ регулируемых организаций.
Поддержка развития конкуренции
В целях развития конкурентного сектора на внутреннем рынке газа необходимо:
- обеспечение поддержки процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также новых организаций - субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на рынке газа (организаторов биржевой торговли, поставщиков дополнительных системных услуг и т.п.). Мерами такой поддержки должны стать дальнейшее развитие правил поставок (торговли) газа, введение эффективного порядка и процедур государственного лицензирования субъектов рынка по выполняемым ими функциональным ролям, обеспечение их защиты от криминала и коррупции и др.;
- совершенствование ценового и тарифного регулирование в газовой отрасли, разработка и утверждение Основ ценообразования на природный газ и услуги, представляемые организациями газовой отрасли, Методических положений по расчету тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и по местным газораспределительным сетям;
- введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным и местным распределительным газопроводам (а в дальнейшем – других дополнительных услуг) и отладка механизмов доступа к этим газопроводам;
 развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью субъектов рынка, и в том числе введение системы антимонопольного регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе поставок газа на нерегулируемом рынке газа. Создание конкурентных секторов рынка потребует жесткого контроля поведения доминирующих субъектов рынка с соответствующим совершенствованием антимонопольного законодательства и процедур его применения на федеральном, региональном и местном уровнях. В том числе необходимо предусмотреть сохранение ценового регулирования участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей газа и введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции;
 введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;
 разработка правил работы газовых рынков, создание необходимой инфраструктуры, в т.ч. торговых площадок и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки и поддерживаться связь с техническими операторами газотранспортных систем, разработка правил эксплуатации единой системы газопроводов в условиях развития газового рынка России.
На первом этапе основными задачами являются:
- преодоление кризиса неплатежей;
- достижение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.
Для решения этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:
В сфере институциональной политики и развития рынка газа необходимо:
- финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО «Газпром». Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;
- финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;
- совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО «Газпром»;введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли.
В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью необходимы:
- создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;
- пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения;
- обеспечение в течение периода формирования рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранения в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО при существенном улучшении эффективности управления ими;
- усиление контроля за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и ее потребителями.
В сфере развития нормативно-правовой базы:
Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:
- разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;
- разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;
- внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;
- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром»;
- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;
- внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО «Газпром» (ООО «Межрегионгаз») с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа; аналогичные правила должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);
- разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО «Газпром», соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;
- устранение содержащихся в Законе о газоснабжении противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО «Газпром» и ГРО;
- создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;
- придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России;
- определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;
- определение правил эксплуатации ЕСГ России в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа;
- создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен;
- подготовку проекта Федерального закона «О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне», создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.
- разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.
Задачами второго этапа являются:
- достижение безубыточности всех секторов рынка газа;
- создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;
- прекращение практики перекрестного субсидирования, и, в частности, продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.
Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:
В сфере институциональной политики и развития рынка газа:
Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.
Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;
С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам, внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.
Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.
В сфере развития нормативно-правовой базы:
- в процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.
- разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.
- разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.
- разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.

1.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике

Структурные преобразования в электроэнергетике должны способствовать повышению эффективности производства, передачи и сбыта электрической энергии на основе сохранения единства и развития сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, демонополизации и дерегулирования потенциально конкурентных секторов производства и сбыта электроэнергии. Структурные преобразования должны проводится с учетом технологических особенностей созданной единой энергетической системы страны, а также политических, экономических, организационных и других ограничений. Основной целью структурных преобразований является развитие электроэнергетики в качестве важнейшей инфраструктурной отрасли, обеспечивающей стабильное развитие экономики, повышение ее конкурентоспособности и удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.
Достижение данной цели невозможно без:
- укрепления энергетической безопасности страны, необходимой для стабильного роста национальной экономики;
- создания привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике, способного обеспечить приток инвестиций, необходимых для преодоления кризиса;
- создания эффективно работающего рынка электроэнергии, а также ясных и недискриминационных правил его работы , что должно способствовать улучшению инвестиционной привлекательности страны в целом;
- создания стимулов к эффективному производству электроэнергии, и рыночных механизмов ценообразования, способствующих стабилизации роста, а в дальнейшей перспективе и снижению цен на электроэнергию у конечного потребителя;
- создания необходимой нормативно-правовой базы реформ.
Для этого потребуется решить следующие задачи:
- выделение естественно-монопольных видов деятельности (передача и диспетчеризация) в самостоятельные виды деятельности, регулируемые государством; сохранение и развитие единой сетевой инфраструктуры;
- создание коммерческой инфраструктуры рынка электроэнергии;
- обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре рынка всем производителям и потребителям электроэнергии.
- создание правовой базы электроэнергетики для новых условий хозяйствования.
Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, создание механизмов ее государственного регулирования.
Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии является залогом целостности и управляемости энергетической системы страны и, как следствие, необходимым элементом ее энергетической безопасности. Учитывая сложности переходного периода в экономике и стратегическую важность инфраструктуры, необходимоусилить государственное влияние в этой области, обеспечить экономически обоснованное ценовое регулирование инфраструктурных услуг, обеспечить предсказуемость и эффективность развития этих отраслевых инфраструктур.
Для организации торговли на рынке электроэнергии необходимо создать коммерческую инфраструктуру рынка – централизованную торговую систему, систему расчетов за поставляемую энергию и оказываемые участникам рынка услуги, систему разрешения конфликтов на рынке.
Обязательным условием эффективного функционирования рынка электроэнергии является обеспечение недискриминационного доступа к технологической и коммерческой инфраструктуре рынка всем производителям и потребителям электроэнергии.
Демонополизация и дерегулирование секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии
Демонополизации производства электроэнергии за счет создания генерирующих компаний в процессе реструктуризации РАО «ЕЭС России» и стимулирования выхода независимых производителей электроэнергии на единый оптовый рынок, позволяет запустить рыночные механизмы отбора эффективных генерирующих мощностей и дает возможности для входа на рынок новых субъектов, стимулируя привлечение инвестиций в отрасль.
Наряду с демонополизацией сферы производства электроэнергии необходимо создать механизмы контроля за функционированием конкурентного рынка со стороны государства, обеспечивающие:
- равные возможности для участия в конкуренции всех субъектов рынка;
- экономическую эффективность процесса рыночного ценообразования , включая формирование цен на электрическую энергию и системные услуги, предоставляемые на конкурентных условиях;
- стабильность и прозрачность правил функционирования рынка электроэнергии.
Появление оптового рынка электроэнергии и выделение услуг по передаче электроэнергии в отдельный вид бизнеса обеспечит условия для развития конкуренции и дерегулирования в сфере сбыта электроэнергии, что даст потребителям возможность выбора поставщиков и снижения затрат на свое энергоснабжение, а также создаст условия для привлечения инвестиций в данный сектор.
Для решения поставленных задач необходимо реализовать следующие основные мероприятия:
Разработать механизм финансового и организационного разделения естественно-монопольных (передача электроэнергии, обеспечение системной надежности и ведение режимов работы) и потенциально конкурентных (генерация и сбыт) видов деятельности в электроэнергетике, включая реструктуризацию региональных энергетических компаний
Создать федеральную сетевую компанию и систему диспетчерского управления.
Сформировать единую федеральную сетевую и технологическую инфраструктуру в которую должны войти основные межсистемные связи и системообразующие сети ЕЭС России, т.е. сохранить общую систему оперативно-диспетчерского управления, ответственности за надежность электроснабжения и удовлетворение текущего и будущего платежеспособного спроса, единой нормативно-методической базы функционирования и развития ЕЭС России, унификацироватб информационно-алгоритмическое обеспечение и т.п.
Создать Администратора торговой системы, основными функциями которого являются обеспечение равных условий для всех участников оптового рынка электроэнергии, разработка и надзор за соблюдением правил оптового рынка, организация системы внесудебного урегулирования споров между участниками рынка и контроль за действиями системного оператора на предмет его влияния на эффективность оптового рынка.
В процессе создания сетевой компании необходимо решить вопрос о выделении таких системообразующих сетей (с учетом интересов миноритарных акционеров) из состава энергосистем, в которых РАО «ЕЭС России» не обладает достаточным пакетом акций для обеспечения процесса реструктуризации. Единая система диспетчерского управления, выполняющая функции системного оператора оптового рынка, необходимо создать на базе ЦДУ и ОДУ РАО «ЕЭС России».
Формирование правил работы рынка электроэнергии и становление его инфраструктуры
С этой целью необходимо:
- разработать и утвердить новые Правила функционирования конкурентного рынка электроэнергии, включающие: структуру конкурентного рынка электроэнергии, принципы организации торговли и регулирования рынка, принципы ценообразования, а также методические указания по применению в процессе реформирования электроэнергетики договоров энергоснабжения, купли-продажи, поставки электроэнергии, агентских договоров, договоров коммерческого представительства и других договоров, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации;
- разработать и утвердить Сетевой кодекс Российской Федерации;
- создать Администратора торговой системы и предоставить возможность всем участникам оптового рынка стать соучредителями этой организации; разработать правила и порядка получения доступа поставщиков электроэнергии к сетям межсистемной сетевой компании, сетям АО-энерго и распределительным сетям.
Формирование генерирующих компаний.
Необходимо создать условия и обеспечить создание достаточного числа генерирующих компаний, обеспечивающего появление конкуренции на оптовом рынке электроэнергии. При создании генерирующих компаний обеспечить исключение появления локальных монополий в сфере производства электроэнергии .
Обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности, предусмотреть в правилах работы рынка механизмы участия в рынке независимых сбытовых компаний. Разработать механизмы лицензирования и антимонопольного контроля за деятельностью таких компаний. Для осуществления на практике мероприятий по дерегулированию рынка электроэнергии необходимо внесение поправок в существующее законодательство (в том числе и в Гражданский кодекс Российской Федерации).
Важно разработать программу вывода из эксплуатации неэффективных мощностей с обеспечением приоритетного решения возникающих в этом процессе социальных вопросов.
Значительное сокращение списка «неотключаемых» потребителей и повышение дисциплины их потребления
Разработка и утверждение перечня стратегически важных объектов на территории Российской Федерации, которым обеспечивается полное своевременное финансирование утвержденных лимитов потребления электроэнергии за счет средств федерального бюджета.
Разработка и утверждение исчерпывающего перечня групп потребителей, нуждающихся в финансовой поддержке в процессе перехода к конкурентному рынку. Разработка и утверждение комплекса мер по частичному финансированию (гарантированию) расходов на оплату электроэнергии указанными группами потребителей, включающего программу перехода от сложившегося перекрестного субсидирования между группами потребителей к системе адресной финансовой поддержки отдельных категорий потребителей.
Преодоление кризиса неплатежей и улучшение платежной дисциплины.
Урегулировать все вопросы по просроченной задолженности потребителей-бюджетополучателей за поставленную энергию и газ (путем их выплаты, реструктуризации, переоформления в ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, и др.) и принять меры по недопущению накопления новых долгов.
Рационализация ценовой политики.
Необходимо разработать и утвердить единую методику формирования тарифов на услуги, относящиеся к естественно-монопольным видам деятельности в электроэнергетике (передаче, диспетчеризации и системным услугам по регулированию качества).
Необходимо предусмотреть особенности участия гидроэлектростанций в конкурентном рынке электроэнергии (в т.ч. особенности ценообразования, а также использования части доходов ГЭС на инвестиционные проекты в электроэнергетике и решение социальных вопросов, связанных с реформированием электроэнергетики).
Определение процедуры антимонопольного регулирования.
Необходимо определить процедуры антимонопольного регулирования при переходе к дерегулированию потенциально конкурентных видов деятельности (генерация и сбыт электроэнергии), разработать и утвердить основные правила, не допускающие возникновения доминирующего положения отдельных компаний или групп лиц и ограничение конкуренции на рынке электроэнергии.
Обеспечение финансовой и организационной прозрачности субъектов электроэнергетики.
Необходимо разработать предложения по поэтапной демонополизации рынка, включающих вопросы оптимальной структуры собственности в электроэнергетике и ограничению аффилированных отношений в целях преодоления конфликта интересов между основными видами деятельности на рынке (генерация, передача, сбыт).
Таким образом, в результате институциональных преобразований будет сформирован конкурентный рынок электрической энергии, создана основа для привлечения внешних инвестиций в электроэнергетику. Первоочередными для внешних инвестиций должны стать объекты, требующие значительных капитальных вложений (например, недостроенные объекты). Одной из форм привлечения внутренних и внешних инвестиций может быть и продажа РАО «ЕЭС России» своей доли в капитале генерирующей компании. При этом инвестором должно быть гарантировано неперепрофилирование объекта и обязательство осуществить капитальные вложения в определенных размерах, направлениях и сроках.

1.5.1.3. Развитие нормативно-правовой базы

С целью нормативно-правового обеспечения реформы в электроэнергетике необходимо:
(1) Подготовить постановление Правительства Российской Федерации об основных направлениях и принципах реформирования электроэнергетики в Российской Федерации, утверждающее правила функционирования конкурентного рынка
(2) Подготовить новый проект Федерального закона «Об электроэнергетике». Федеральный закон должен определять основные принципы организации отношений в электроэнергетике, связанные с организацией конкурентных рынков энергии, принципы обеспечения надежного энергоснабжения потребителей, включая основы организации оперативно-диспетчерского управления, основные направления государственной политики в электроэнергетике и полномочия регулирующих государственных органов в этой сфере.
Целью закона является создание правовых основ обеспечения надежного и эффективного энергоснабжения потребителей, включая :
- основы государственного регулирования электроснабжения в Российской Федерации, в том числе принципов государственной политики в этой области;
- принципы построения систем электроснабжения в Российской Федерациии в субъектах Российской Федерации;
- основы функционирования федерального оптового рынка электрической энергии (мощности);
- принципы и основные условия предоставления равного и недискриминационного доступа к электрическим сетям,
- определение основных принципов и механизмов обеспечения добросовестной конкуренции на рынке в интересах сдерживания роста цен на электроэнергию и повышения ее качества;
(3) Разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающие использование лицензионных требований и условий для запрета перекрестного субсидирования и ценовой дискриминации, обеспечения доступа к сетям, предоставления информации третьим лицам, соблюдения стандартов и иных правил доступа к сети независимых производителей энергии и потребителей электроэнергии.
(4) Внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Указанные изменения должны быть направлены на предоставление регулирующим органам возможности гибкого отказа от регулирования тарифов на электрическую энергию по мере формирования конкурентного рынка.
(5) Подготовить соответствующие изменения и дополнения в Гражданский Кодекс РФ, предусматривающие особенности купли-продажи энергии на федеральном оптовом рынке, предоставление права заключения наряду с договором энергоснабжения иных видов договоров.

1.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта

1.5.2.1. Цели и принципы реформы

Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта – повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объему и качеству перевозок.
Для ее достижения необходимо решение следующих задач:
- создание условий для развития рыночных механизмов функционирования железнодорожного транспорта;
- снижение на этой основе стоимости перевозок для потребителей транспортных услуг;
- обеспечение устойчивой работы железнодорожного транспорта, безопасности движения, качественного технологического развития системы российских железных дорог;
- обновление производственно-технической базы отрасли, создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций;
- обеспечение финансовой прозрачности всех видов деятельности, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;
- повышение мотивации поставщиков услуг, работников железнодорожного транспорта.
Основополагающими принципами реформирования железнодорожного транспорта являются:
- разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте;
- разделение основных (непосредственно связанных с перевозками) и неосновных видов деятельности. Отделение большей части вспомогательных и обслуживающих предприятий, их приватизация. Выделение объектов социальной сферы;
- разделение естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта. Усиление государственного контроля в монопольном секторе и осуществление мер, направленных на стимулирование конкуренции;
- обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта всех потенциальных участников перевозочного процесса;
- обеспечение равноправной интеграции сети железных дорог федерального железнодорожного транспорта с железными дорогами, находящимися вне системы федерального железнодорожного транспорта, независимо от их организационно-правовой формы, что потребует принятия соответствующих нормативных правовых актов, устанавливающих порядок их взаимодействия;
- сохранение экстерриториальности железных дорог.
При достижении основных целей реформы должны учитываться следующие ограничения:
- поддержание управляемости, бесперебойности, не ухудшение условий функционирования железнодорожного транспорта, безопасности перевозок.
- обеспечение целостности экономического пространства, недопущение разобщения регионов страны, а также ухудшение транспортного сообщения с другими странами.
- необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;
- необходимость сохранения единой системы диспетчерского управления;
- самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта - уровень тарифов, с учетом дотаций из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства.

1.5.2.2. Необходимые практические мероприятия

1.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта

Необходимо упразднение нормы Федерального закона “О федеральном железнодорожном транспорте” о том, что имущество федерального железнодорожного транспорта относится исключительно к федеральной собственности, а также предусмотреть возможность функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой форме хозяйственного общества, а не только в форме государственного унитарного предприятия. Также необходимо внесение в закон нормы, исключающей возможность совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе исполнительной власти с тем, чтобы привести его в соответствие с антимонопольным законодательством и потребностями реформирования отрасли.
«Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденной указом Президента Российской Федерации от 24.12.93, запрещена приватизация железных дорог, объектов и имущества железнодорожного транспорта, непосредственно участвующих в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ. Эта норма не способствует достижению основных целей реформы, поэтому нуждается в отмене.
Необходимо внесение поправок в Федеральный закон «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации», учитывающих разделение инфраструктуры и перевозок, а также появление компаний, с которыми имеют дело грузоотправители, грузополучатели и пассажиры.

1.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности

Необходимо разделение в системе железнодорожного транспорта государственных и хозяйственных функций. Государственные функции по управлению железнодорожным транспортом будут закреплены за МПС России.
К ним относятся:
- прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, прогнозирование транспортно-экономических связей, потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;
- подготовка предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы;
- проведение единой технической политики;
- контроль за безопасностью движения;
- сертификация и стандартизация;
В перспективе, по мере укрепления институтов государственной власти, часть перечисленных выше функций может быть передана иным министерствам и ведомствам, общественным (саморегулирующимся) организациям, либо регулироваться непосредственно правом.
Передача хозяйственных функций будет осуществляться по мере формирования новой организационной структуры железнодорожного транспорта в предусмотренных законодательством Российской Федерации организационно–правовых формах.
Технология централизованного управления перевозочным процессом будет сохранена и усовершенствована на основе внедрения современных систем телекоммуникаций и информатизации. Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) и его региональные отделения образуют единую, иерархически организованную диспетчерскую службу.
К естественно-монопольному сектору относятся:
- инфраструктура железнодорожного транспорта;
- услуги, оказываемые инфраструктурой;
- технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;
- централизованно регулируемая система разработки графика движения, расписания и технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования, комплекс АСУ - “Экспресс”.
К конкурентному сектору относятся:
- перевозки грузов и пассажиров;
- предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг, предоставляемых клиентам;
- в перспективе грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.
Прежде всего, произойдет выделение хозяйств инфраструктуры и перевозок на отдельные балансы. Это создаст основу для их организационного разделения в дальнейшем.
Будут определены принципы новой тарифной политики и разработаны соответствующие тарифные руководства (прейскуранты). В тарифах будет выделена инфраструктурная составляющая, которая станет объектом прямого государственного регулирования.
В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а именно тарифов за пользование инфраструктурой, в конкурентном - их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Очевидное сужение сферы регулирования тарифов станет значимым стимулом для инвесторов вкладывать средства в железнодорожный транспорт.

1.5.2.2.3. Организационное оформление перевозочных компаний

В рамках конкурентного сектора в перспективе будут сформированы компании по перевозке грузов и пассажиров. В области пассажирских перевозок в дальнем следовании возможно создание государственной корпорации – федеральной пассажирской компании (ГК ФПК) в форме акционерного общества. Это может стать необходимым организационным шагом для реализации мер бюджетной поддержки пассажирских перевозок и, соответственно, для прекращения практики перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.
Грузовые компании-перевозчики сформируются как на основе маршрутных перевозок (в виде технологических операторских компаний), так и для решения задач перевозки мелкопартионных грузов (повагонных поставок). Будут развиваться специализированные компании-перевозчики (по перевозке рефрижераторных грузов, контейнеров и другим перевозкам).
Необходимо решить вопрос о допуске иностранных компаний-перевозчиков, а также экспедиторских компаний, к работе на российском транспортном рынке, учитывая необходимость гармоничной интеграции железнодорожного транспорта России в единую Евро-Азиатскую транспортную сеть.
Будут разработаны правила недискриминационного доступа к сетевой инфраструктуре железнодорожного транспорта транспортных организаций, имеющих собственный подвижной состав и не входящих (не входивших ранее) в структуру федерального железнодорожного транспорта.
Отдельно следует решить вопрос о целесообразности формирования лизинговой компании, владеющей вагонами. Такие компании будут способствовать появлению и развитию компаний-перевозчиков и, соответственно, стимулировать развитие конкуренции в сфере перевозок.
В перспективе сформируется несколько пассажирских компаний дальних перевозок (КДПП) путем выделения конкурентоспособных подразделений созданной на предыдущем этапе ГК ФПК. В состав их имущества будет входить парк пассажирских вагонов, а также возможно включение в этот состав и иных имущественных комплексов для обслуживания пассажиров и пассажирских поездов.
Производственная деятельность КДПП включает:
- перевозки пассажиров в дальнем следовании;
- обслуживание дальних пассажирских поездов поездными бригадами;
- продажу билетов на пассажирские поезда (напрямую или через агентства);
- обслуживание пассажиров в поездах;
- организацию других услуг для пассажиров.
На первых этапах соответствующий государственный орган регулирования ежегодно должен устанавливать КДПП перечень обязательных для обслуживания маршрутов и групп потребителей.
Пригородные перевозки будут выделены в самостоятельную сферу деятельности. Из них создадутся отдельные компании, в том числе совместно с местными органами власти. Перечень и расписание обязательных маршрутов будут фиксироваться в договорах, заключаемых этими компаниями с местными органами власти. Соответственно, на последних ложится основная тяжесть дотирования пригородных перевозок.
Новые обстоятельства, которые сложатся в результате рационализации организации деятельности по доставке грузов и пассажиров, функционирования набирающих силу операторских компаний, предприятий-собственников подвижного состава и пассажирских компаний, предопределят в перспективе конкретный механизм разделения инфрастуктуры и эксплуатационной деятельности.
На этой стадии произойдет окончательное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.
Будет реально обеспечен равноправный доступ перевозочных компаний к инфраструктуре по регулируемым государством тарифам.
Государство не должно препятствовать и, более того, должно способствовать формированию различных компаний, оказывающих услуги по перевозке грузов и пассажиров.