1.9.3. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость

Целью проводимого в стране реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость является ликвидация государственной монополии на землю. Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечиващие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход обеспечит передачу подавляющего большинства объектов недвижимости в руки юридических и физических лиц и позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование.
Разгосударствление земли должно включать три элемента: (1) передача прав собственности на участки под строениями собственникам строений и предприятий; (2) разграничение земель по уровням собственности, включая передачу земли в границах муниципальных образований в их собственность; проведение территориального зонирования земель; (3) приватизация земельных участков и расположенной на них недвижимости как единых объектов.
Разгосударствление земли направлено на увеличение предложения недвижимости, создание новых объектов и более эффективное использование существующих объектов благодаря их гражданскому обороту. Увеличение предложения недвижимости необходимо, чтобы обеспечить возможности для развития производства товаров и услуг, снизить цену для пользователей объектов, решить жилищную проблему.
Важнейшей задачей на пути реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость становится создание единого объекта недвижимости на основе прав на земельный участок. Это будет достигнуто мерами по следующим направлениям:
1) передача прав собственности на участки под зданиями, сооружениями, предприятиями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности;
2) совершенствование законодательства о недвижимости. Необходимо сделать единым гражданское законодательство о недвижимости, отразив особенности недвижимого имущества, отличающие его от движимого имущества; внести изменения в земельное законодательство, исключающее его противоречие нормам гражданского законодательства по вопросам недвижимости; подготовить законопроекты и внести изменения в существующее законодательство относительно определения земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений — как улучшений земельного участка. Кроме того, следует ввести и определить необходимые новые правовые понятия, включая категории ограниченных вещных прав, к которым, в частности, следует отнести все "вторичные" вещные права (в том числе, права собственника строения на участок, находящийся в собственности иного лица, сервитуты). Цель этих мероприятий — защита прав собственников зданий, участков, а также иных лиц, имеющих права и законные интересы в отношении недвижимости.

Первостепенное значение приобретает обеспечение правовой возможности гражданского оборота единых объектов недвижимости. Основным способом достижения этой цели станет отмена неоправданных ограничений на гражданский оборот земельных участков. Следует отказаться от "дозволительного порядка" гражданского оборота земельных участков (например, п.3 ст.129 ГК РФ) и иных объектов недвижимости, определив, что оборот разрешён во всех случаях, кроме прямо установленных федеральным законом. Это необходимо для того, чтобы собственники недвижимости могли реализовать свои права на имущество, в том числе на распоряжение им, получение действительной цены имущества, которая может быть выявлена только при возможности его свободной купли-продажи. Защита прав покупателей при приобретении недвижимости в случае, когда строение расположено на государственной или муниципальной земле, может быть обеспечена путем законодательного требования к продавцу (дарителю, иному отчуждающему имущество лицу, залогодателю) перед актом продажи или иного отчуждения, залога реализовать свое право на оформление в собственность участка под зданием, строением, предприятием.
Еще один важный элемент разгосударствления земли - разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Разграничение государственной собственности на землю должно проводиться по основаниям и в порядке, обеспечивающим гарантии возникновения прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки, необходимые для реализации ими задач и функций, установленных законодательством Российской Федерации. Важнейшим результатом при этом станет обеспечение комплексности управления государственной и муниципальной недвижимостью, передачи в частную собственность земельных участков под объектами недвижимости, приватизированными и отчужденными из соответствующей собственности, в целях проведения государственной политики по формированию единых объектов недвижимости, стимулированию их эффективного использования и оборота.
Центральный элемент разгосударствления земли — приватизация недвижимости как единого объекта. Решая эту задачу, необходимо передать новому собственнику полноценный объект недвижимости за его реальную рыночную цену, зафиксировать права, обязанности и ответственность будущего собственника за содержание объекта, уплату им налога на недвижимость. Прежде всего, для этого следует осуществить правовое регулирование приватизации объектов недвижимости и предприятий. Необходимо дополнить федеральное законодательство о приватизации нормами о приватизации единых, включающих участок, объектов недвижимости, в том числе предприятий вместе с их земельными участками, с заранее определенными правами по их использованию и развитию на основе правового зонирования.
Отдельным направлением приватизации является передача на конкурсной основе государственных и муниципальных участков под застройку в собственность либо аренду, а также принятие на федеральном уровне норм о порядке передачи земельных участков как объектов недвижимости под застройку на основе публичности и конкурсности. При отсутствии нескольких претендентов следует законодательно предусмотреть возможность приватизации на основе переговоров с единственным покупателем, но лишь при детально регламентированных процедурах, гарантирующих открытость и защиту публичных интересов.
Участки могут передаваться не в собственность, а в аренду лишь в установленных случаях: (1) когда приватизация конкретных земельных участков запрещена федеральным законом; (2) в случае резервирования участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном федеральным законом; (3) по желанию заявителей на предоставление участка под застройку.
При этом сохраняется правовое единство объекта недвижимости: строение и улучшения, возводимые собственником земельного участка считаются его собственностью; строение и все улучшения, возводимые на арендуемом участке, считаются находящимися в аренде на тех же условиях, что и арендуемый участок, если иное не установлено договором с собственником земельного участка.
Существенным шагом по пути реформирования отношений собственности на землю призвано стать формирование системы установления и гарантирования прав на объекты недвижимости.
Для реализации этой задачи необходимо осуществить ряд основных мероприятий.
Во-первых, следует законодательно закрепить единство кадастрового учёта, в который должен входить учёт земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости как физических объектов; зафиксировать права и обязанности кадастровых органов и граждан в связи с кадастровым учётом, обеспечить публичность сведений кадастра недвижимости. Кадастровый учёт единых объектов недвижимости на территории муниципального образования или иной установленной юрисдикции должен осуществлять один орган, который ведет учёт и земельного участка, и здания, помещений и иных объектов недвижимости.
Во-вторых, следует обеспечить гарантии надёжности регистрации прав на недвижимость, доверие к записям Единого государственного реестра прав, а в перспективе — перейти к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя (зарегистрированного собственника) при законодательных гарантиях возмещения ущерба лицу, которому такой ущерб нанесён, будь то ошибка регистратора или чьё-либо мошенничество.
В-третьих, должно быть определено содержание прав по использованию и развитию недвижимости.
Необходимо установить, сделать общеизвестными и защитить от произвольного изменения со стороны властей права владельцев недвижимости на её использование и строительное изменение. Это требует принятия федеральных правовых актов о правовом зонировании, определяющих рамочные требования к соответствующим нормативно-правовым актам органов местного самоуправления (Правила застройки и землепользования), которые должны определить содержание прав по использованию недвижимости.

1.9.4. Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости

Вторая важнейшая составляющая государственной политики в сфере земли и недвижимости — стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости. Оно должно осуществляться в интересах граждан, организаций, муниципальных образований и государства.
Такое стимулирование предусматривает: меры налоговой политики, создающие благоприятный инвестиционный климат для привлечения средств в создание и улучшение объектов недвижимости (развитие недвижимости); снижение трансакционных издержек; осуществление правового зонирования и контроля за соблюдением установленных ограничений; распространение сферы действия государственных и местных программ приватизации земли и иной недвижимости.
Для реализации указанной стратегической задачи необходимо формирование условий для введения в оборот участков как объектов недвижимости. Наиболее значимыми мероприятиями здесь станут: 1) формирование земельных участков как объектов недвижимости, 2)принятие правового акта Российской Федерации о землеустройстве, частных и государственных землеустроителях, на основании которого граждане и организации смогут получить качественные и приемлемые по цене услуги по землеустройству и межеванию участков, 3) организация кадастрового учёта объектов недвижимости в интересах владельцев и в целях налогообложения, 4) установление федеральным законодательством максимально быстрого и низкозатратного кадастрового учёта объектов недвижимости и выдачи соответствующими органами кадастровых планов для регистрации. Необходимо, чтобы учёт недвижимости в государственных целях проводился за счёт средств соответствующего бюджета; граждане и организации оплачивали только тот кадастровый учёт, который производится по их заявлениям, 5) упрощение процедур и сокращение продолжительности процесса получения инвесторами прав на земельные участки для строительства, 6) установление порядока, при котором: земельные участки как объекты недвижимости (с установленными границами, определенными разрешенным использованием земельного участка и техническими условиями подключения объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения) формируются до предоставления участка и начала строительства; права собственности либо аренды на земельные участки предоставляются инвесторам до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство; согласование и экспертиза проектной документации не должны выходить за рамки технической проверки на соответствие градостроительным регламентам, строительным нормам и правилам безопасности; устраняется дублирование действий согласующих инстанций, существенно сокращается количество этих инстанций, устанавливаются временные ограничения для согласований, инвесторы, застройщики должны получить реальные права на обжалование в суде неправомерных действий согласующих органов.
Другим важным шагом в указанном направлении станет введение муниципального налога на недвижимость. Замена платы за землю, налога на имущество физических и юридических лиц одним муниципальным налогом на недвижимость создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований, позволит обеспечить эффективное использование и развитие объектов недвижимости. В этой связи необходимо расширить эксперимент по налогообложению недвижимости, уточнить содержание налогообложения недвижимости с учётом накопленного опыта; принять и ввести законодательство о муниципальном налоге на недвижимость (он должен устанавливаться местной властью как определённый процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости; рыночная стоимость должна определяться с учётом наилучшего использования недвижимости); создать систему учёта и оценки недвижимости для целей налогообложения, включающей ведение фискального реестра.
В основу создания законодательной базы по оценке недвижимости для целей налогообложения должны быть заложены следующие принципы: использование метода массовой рыночной оценки; фискальная оценка осуществляется административными органами по единым для Российской Федерации процедурам и стандартам; возможность оспаривания налогоплательщиком результатов фискальной оценки в суде на основе заключения независимого оценщика. Сведения хранятся в фискальном реестре, оценочные сведения которого являются открытыми. Устанавливается обязательная периодическая контрольная оценка объектов с привлечением независимых оценщиков, которая должна проводиться по каждому объекту один раз в пять лет.
Составной частью государственной и муниципальной политики должно стать стимулирование инвестиций в недвижимость. В качестве элементов такой политики следует рассматривать:
1) проведение эффективной политики амортизации недвижимости. Целесообразно принятие законодательного акта Российской Федерации о ведении гибкой амортизационной политики с возможностью снижения сроков амортизации объектов недвижимости;
2) налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость. Необходимо исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль расходов на оплату процентов по ипотечным кредитам, страхования объекта в период строительства.
Развитие ипотечного кредитования в современных условиях приобретает огромное значение. Чрезвычайно важно стимулировать развитие ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости, что позволит вовлечь в экономический оборот неиспользуемые сегодня активы и направить доходы экономических агентов на развитие внутреннего рынка.
Необходимо принять меры банковского и налогового регулирования по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании.
Еще одним значимым элементом государственной политики должно стать снижение трансакционных издержек при сделках с недвижимостью. Здесь предусматривается снижение размера сбора за нотариальные услуги при сделках с недвижимостью. Это требует принятия поправок к Федеральному закону "О государственной пошлине" для снижения размера сбора за нотариальные услуги при сделках с недвижимостью путём перехода от процентного сбора к фиксированному, а также снижение налогов на операции с жилой недвижимостью. Для того, чтобы стимулировать процесс улучшения гражданами своих жилищных условий путём продажи старой квартиры и приобретения новой, необходимо обеспечить снижение налогов на доходы физических лиц от операций с недвижимостью.
Государственная политика в области земли и иной недвижимости должна предусматривать организацию на основе законодательно установленных норм эффективного контроля за формированием и использованием земельных участков и иной недвижимости, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель.